过去一段时间，中央多次叮嘱香港特区主动积极参与国家的五年规划，并以此来对接国家发展战略，更好融入和服务国家发展大局。值得留意的是，当中均把制定香港的发展战略与提升特区的治理效能相提并论。2025年12月16日，习近平主席在会见赴京述职的李家超行政长官时要求“特别行政区政府要主动对接国家‘十五五’规划，坚持和完善行政主导，扎实推动经济高质量发展，深度参与粤港澳大湾区建设，更好融入和服务国家发展大局。”

这里讲的“坚持和完善行政主导”与提升治理效能息息相关。对此，中央港澳工作办公室主任、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙在今年1月26日全国港澳研究会专题研讨会上的致辞更加具体。他表示：“政府各部门要在行政长官领导下，主动加强对特别行政区发展的顶层设计和战略谋划，做好与国家‘十五五’规划对接，增强港澳未来发展的前瞻性、主动性。”

诚然，一个能够为自己的国家和地区制定和落实长远发展规划的政府，肯定是一个治理能力高强的政府。不过，反过来说，一个过去缺乏制定长远发展规划的政府，如果决意要为自己的国家或地区制定长远发展规划，则那个规划制定过程却又必然会产生提升其治理效能的积极作用。

2026年初，李家超对领导人提出的叮嘱作出积极回应。他表示，香港将首次制定自己的五年规划，并会亲自领导跨局、跨部门、全政府的专班作统筹，对重点领域作更细致部署。他在2月12日表示，香港的五年规划将由他主导、政制及内地事务局主责，又表示对接国家“十五五”规划的“香港五年规划”会是宏观性、战略性和前瞻性的重要文件，勾勒未来五年的发展远景、核心目标、重点领域和重大举措，为香港社会经济民生提供清晰的路线图和时间表。

今年3月，第十四届全国人民代表大会第四次会议通过国家“十五五”规划纲要后，李家超指出：“对接国家‘十五五’规划的首份香港五年规划将影响深远，是香港特区共同的行动纲领，会勾勒香港在未来五年的发展愿景、核心目标、重点领域和重大举措，为香港社会经济和民生发展提供清晰的指引，推动香港更好融入和服务国家发展大局。”

4月21日，李家超进一步介绍编制五年规划的相关工作，包括：第一，就多个范畴即时开展专题研究；第二，尽快编写和发表公众咨询文件，广纳社会意见；第三，总结专题研究结果和公众咨询意见；及第四，在年底前发表香港五年规划正式文件。

对接国家战略 重塑治理思维逻辑

从历史角度和从李家超的表态看，制定香港的五年发展规划肯定是一件创举，在香港的治理上具有里程碑意义，标志着香港的治理方式将要经历重大变化，更会显著强化香港的“行政主导”和提高香港的治理效能。过去，无论是港英政府或香港特区政府，都没有从事全盘和长远规划香港未来发展的意愿和经验。当然，过去政府都曾就个别领域比如房屋、土地、交通运输、城市规划等做过一些长远规划，但那些“孤立存在”的规划却往往因为得不到其他领域的规划的配合与支持而难以顺利和全面实现。因此，行政长官李家超锐意制定香港整体的五年规划乃开风气之先。由于日后的特区政府又将会持续进行五年规划的工作，而这项工作又必然会是特区政府的首要施政任务和中央与香港社会各界高度关注的事项，因此制定香港五年规划一事将必然会带来特区治理效能的提升。

首先，制定香港的五年规划会引动特区政府和社会各界在香港治理思维上的转变，催促特区政府转变治理方式。在英国人管治时期，英国不会在香港投放资源推动香港的发展，而港英政府在“借来的时间、借来的地方”下也不会对香港的长远发展有承担和抱负。事实上，英国政府要求各殖民地“自负盈亏”，不能要求英国政府在财政上“补贴”。因此，英国人鼓吹“放任主义”、“积极不干预”和“小政府、大市场”等消极被动管治理念。香港在二战后缔造的“经济奇迹”虽然主要是源于中国和世界发生的巨变，但不少政府官员、社会翘楚和学术精英却相信它与英国人的消极被动管治理念有关。不少利益集团是这种管治理念的受益者，因此极力反对政府“过多”介入经济和社会事务。香港回归祖国后，这种治理理念在特区政府和香港社会仍然是主导思想。即使香港面对日益严峻的经济、社会和民生问题，而部分那些问题又是结构性问题，但不少人依然抗拒政府“出手”处理。长期以来，长远规划甚至被认为是搞“社会主义”，因此不适合香港。

特区政府此番决定为香港未来发展制定五年规划，估计部分人仍然会持不以为然态度，而西方势力也会扭曲批评香港背离资本主义的初衷与精神。不过，回归以来，香港面对愈趋复杂严峻多变的外围环境，香港过去赖以成功的诸般因素比如经济全球化、国际自由贸易畅通、中美关系良好、美西方对香港友善、内地在经济上在相当程度上依赖香港，以及香港在国际上有不错的经济竞争力等不断减弱。与此同时，香港面对内地经济腾飞和与内地经贸关系出现根本性转变，香港越来越需要通过加强与内地经济整合来获取经济发展机遇，香港又要面对越来越激烈的来自内地和海外的经济竞争，美西方经济滑落和对香港实施贸易和技术打压，香港的产业基础愈趋狭隘，结构性社会和民生矛盾恶化和特区政府治理效能下降等问题的困扰。

越来越多内地和香港的有识之士不断呼吁特区政府要转变治理模式，从消极被动转向积极有为，认真担负起领导和推动经济和社会发展的使命和任务。当然，由于香港在回归后长时间受到反中乱港分子和外部敌对势力的破坏和打击，特区政府即便有意改变治理模式，也难以在政治动荡的环境下达到，何况旧有的治理思维仍根深蒂固。随着中央在香港的拨乱反正方针奏效、“爱国者治港”原则全面落实、内外敌对势力不复存在、“识变和求变”的意识在政府和社会上升以及中央的敦促和支持，特区政府在治理上亦转趋积极进取，逐步摆脱旧有治理思维的羁绊，并愿意为香港制定五年规划则是这些变化的“结晶”。今后，在对国家和香港更有担当和尽责的精神驱使下，特区政府在香港的治理力度、幅度和深度都将会增强，而其治理效能亦应会相应提高。

第二，制定五年规划将促使特区政府的领导集体和高层官员更具备国际和国家视野、更着重战略、长远、历史、宏观、大局和系统思维。长期以来，上述思想品质在过去的政府中没有受到足够的重视。在英国人管治时期，华人官员一般只担当执行政策的角色，而英国人也不会要求华人官员培养那些思想品质。然而，在“港人治港”和高度自治的情况下，特区政府需要担负起应对各种来自香港外部和内部的愈趋严峻的挑战的重任，因此必须尽快改变过去那些短视、因循守旧和“见步行步”的过时治理思维，并大幅增强战略、危机和系统集成意识。尤其重要的是香港的治理者不能如过去英国人般把自己当作过客，必须以香港为家，并对这个家的福祉和发展承担首要责任。“以民为本”和虚心接受中央和香港居民监督亦必然是提升特区政府治理效能的基础和前提。

第三，制定五年规划将促使特区政府的领导集体进一步加强其对整个行政机关的领导和驾驭能力。在制定五年规划时，特区政府的领导集体必须要对香港未来发展的方向、目标、重大政策、主要项目和各项部署发挥顶层设计、统筹、协调和监督作用，确保香港的五年规划能够与国家的五年规划对接，香港能够在国家发展过程中作出独特贡献，香港得以抓紧和用好国家发展所带来的机遇，特区政府的各项政策和工作能够形成一个有机的整体和系统，香港的五年规划能够成功落实和取得预期的成果。换句话说，香港的五年规划将会推动特区政府内部的权能集聚，并强化特区政府领导集体的领导、指挥和监督功能。

第四，制定五年规划将保证特区政府治理的稳定性和连贯性。在“一国两制”下，香港不搞“政党轮替”、“立法主导”或“民意主导”，每一届的特区政府都要按照基本法办事并遵循基本法所规定的政策指令，比如香港的财政政策必须要符合“量入为出”的“金科玉律”。不过，这并不排除不同行政长官会因为对政策的喜好和取舍有所不同，而产生不同特区政府在某些重要政策上不协调和不连贯的问题，从而在香港治理上带来一些不确定性和资源浪费的问题。其中最显著的例子是首任特首提倡积极有为政府和推动新产业的发展，而其后因各种因素，又再次侧重“小政府、大市场”的治理方针。有了香港的五年规划、而该规划又得到中央的支持后，不同的行政长官都要依照五年规划制定各项政策和措施，顶多是因应环境的变化和突发情况而作出一定的调整。今后，在五年规划下，特区政府的施政和香港的治理将会走向稳定和具备可预测性。各届特区政府的工作的成效会不断叠加和累积，从而施政与治理的成果会更加显著。

第五，制定五年规划将会提高特区政府的内聚力、施政的系统性和效能。制定五年规划是全政府的重要工作，需要动员和组织整个政府的资源和人力，并要求各部门同心协力和紧密分工合作。各部门在制定政策时都要充分考虑到其政策与国家和特区政府的整体发展方向、战略目标和重大政策是否衔接、不同部门制定的政策又是否互相配合和不会产生矛盾。长期以来在部门之间存在的“山头主义”、“各自为政”、“本位主义”和“互相扯皮”的现象将会减少。在香港的五年规划下，各部门将更能在香港的整体与长远发展方向与政府的未来施政方针中找到自己的合适定位，并积极寻求与其他相关部门在工作上形成合力。以建设北部都会区和打造国际高端人才集聚高地为例，它们都需要跨部门的工作统筹协调和不同范畴政策的协同，否则便难以取得成效。简言之，各部门都会越来越有战略意识和大局观，了解中央和特区政府的战略部署和熟悉其他部门的工作，并愿意为了香港和特区政府的整体利益和需要作出“局部”牺牲。

第六，制定五年规划将促使特区政府的财政思维的改变。一般而言，政府的财政预算是年度预算，为未来的财政年度布置政府的收入和开支，并对未来一段时间的政府收支情况作粗略估算。然而，有了五年规划后，特区政府将会有更长远和战略性的理财思维。为更好完成五年规划中的各项任务，政府要为未来五年的财政收支早作筹谋，确保政府有足够的财政资源把事情办好。在五年规划下，特区政府在发展经济、推动新产业发展和振兴传统产业，乃至加强软件和硬件建设、提升香港营商环境的吸引力和竞争力等工作上，估计需要投放更多的资源。在政府已经厘定了重大政策和项目发展的优先次序后，财政资源必须向优先政策和项目倾斜。这意味着在财政紧绌的情况下，一些原有的政府施政项目需要削减拨款甚至撤销。过去在财政充裕时的一些“雨露均沾”的财政拨款“惯例”恐怕难以为继。凡此种种，再加上民生改善、应对人口老龄化和提高香港居民的生活品质等需要，政府所面对的财政压力只会越来越大。多年来，不少有识之士纷纷指出香港的税基狭隘，卖地收入不稳定而且呈下降之势，加上外围经济情况波幅难料，所以香港必须慎重思考如何在基本维持简单低税率的原则下扩宽和稳定税基，以确保政府的治理效能。

多维层面激活特区施政内生动能

第七，制定五年规划将要求政府更注重公共政策研究。长期以来，无论是港英政府还是特区政府都奉行渐进式或改良式的施政方针，即是在原有政策的基础上作出“微调”，尽量避免对现行政策作大改动或大手术，以免引起社会反弹或既得利益者的阻挠。在这种治理模式下，战略性的公共政策研究的确不太需要。在港英时期，不少官员对政策研究甚至持鄙视态度。然而，在内外环境巨变的冲击下，特别考虑到香港要尽快融入国家发展大局、开拓新的国际经济空间、推动香港产业的转型升级、壮大强化香港的中产阶层和纾解香港的社会矛盾，而特区政府又走向积极有为，香港迫切需要更多优质、具前瞻性和可行性的公共政策研究。

香港五年规划也需要建基于扎实和科学的研究基础之上，尤其对与擘画香港未来发展路向、优化香港产业布局和改革税制有关的研究。今天，无论是在政府、大学、智库、媒体和商业机构，公共政策研究的人才明显不足。这其中的原因甚多，但政府对公共政策研究重视不足、投放资源有限和官民在研究上的合作不紧密不无关系。日后，在制定五年规划过程中，公共政策研究在政府内部和社会上可望获得更多的资源和扶持。一些工商机构和商会估计也会多点进行或支持政策研究作为促进其利益和支撑其诉求的手段。在更多的公共政策成果的支持和配合下，特区政府的治理效能一定会有所提高。

第八，制定五年规划将有助于吸纳和培训人才。过去，无论是港英政府还是特区政府，其主要的治理职能是行政管理、执行法律和维持治安，而发展和创新则非其所长。不过，在之前一段时间和今后，以创新方式推动香港的经济和社会发展、加快融入国家发展大局和开拓国际经济活动空间肯定是特区政府的重要工作。为了做好那些工作，除了那些擅长行政管理、执行法律和维持治安的人才外，特区政府迫切需要想方设法培训和吸纳大量能够协助特区政府职能转变的人才，并严格要求现有的人员能够积极支持特区政府履行新职能。在政府公务员和问责官员的人员数目不能大幅增加的情况下，如何通过各种改革让社会上、内地和海外的各种专才能够以不同方式或不同任期加入政府工作、并让现有的政府人员尽快掌握新形势下所需的新知识和新技能，应该是香港五年规划实施后的迫切任务。为了强化政府的治理效能，无论是主要官员问责制、部门首长责任制或公务员的人事与纪律管理体系都需要与时俱进，不断通过改革和创新加以完善。

第九，制定五年规划将会加强行政立法的良性互动。“爱国者治港”原则在香港全面落实后，过去行政立法的不断斗争对抗已成历史陈迹，取而代之的是行政立法的良性互动，香港的治理也因此而更为有效和顺畅。过去几年，特区政府与立法会的合作与互动有明显增加，但制定五年规划必将把行政立法良性互动关系推上新台阶。过去，因为各种原因，包括避免过早泄露政府机密，政府往往在政策制定后或在政策制定的最后阶段才把政策告知立法会，导致有些时候立法会议员没有足够的时间审议政府的政策。这种情况在政府制定五年规划时将有重大改变，因为政府与立法会同意双方同步推进五年规划的制定工作。4月21日，李家超表示，“由于这是香港首次制定五年规划，我们的时间紧迫，研究工作量大。因此，政府和立法会已成立协同机制，在行政主导的原则下，协同就多项发展专题进行研究，收集专项意见，并在政府发表公众咨询文件后，协同收集社会意见。”立法会主席李慧琼马上回应表示，“立法会已总动员，按各议员所属范畴或界别及其专业知识和经验，成立多个小组，分工合作进行专题研究及分析、汇集不同界别意见，以配合并助力特区政府制定好香港五年规划文件，清晰展示香港未来五年经济、社会、民生等多个范畴的发展目标、策略和路径。”去年选举产生的新一届立法会包含了许多有专业知识、熟悉内地发展情况和与内地联系密切的议员，各方面期望立法会议员能够鼎力襄助特区政府把制定五年规划的工作做好，并让特区政府的治理效能得以提高。这次协同工作将进一步巩固行政立法的互信关系，推进日后彼此更有效率的良性互动。

汇聚社会合力 夯实由治及兴根基

第十，制定五年规划将会让特区政府与社会各阶层各界加强联系与合作，因为这项工作不仅是政府的任务，也是全社会的使命。自从李家超宣布要编制香港的五年规划后，社会人士反应非常热烈，来自不同界别的专家纷纷积极出谋献策，对香港未来的发展路向各抒己见，又提出大量香港的五年规划需要包含的内容，尤其是关于香港应该优先发展哪些新产业和如何强化传统产业。特区政府应该珍惜和鼓励来自社会的主动性和积极性，密切与社会各界精英接触，认真虚心聆听来自各方专家的意见和建议，以收集思广益之效。社会各方的参与不但会充实香港的五年规划的内容，更会带来一些良好效果。

制定香港的五年规划是一个让政府与社会能够为了共同目标而衷诚合作的绝佳机会，将会提升特区政府的政治威信和公信力，也会促进社会的团结与凝聚。特区政府也可以借此机会提升众多咨询组织和法定机构在擘划香港未来发展路向的重要性，尤其是前者。在积极参与香港五年规划的制定后，社会各界会成为香港五年规划的持份者，并会以各种方式支持五年规划的落实，包括愿意提供各种资源以弥补政府资源的不足。一个得到社会各界支持的香港五年规划也会提振香港居民和各方投资者对香港特区施政和香港未来发展的信心，对香港的前景有利，更会提高特区政府的治理效能。与此同时，编制和落实香港的五年规划牵涉到一些重要的制度与政策的改革和创新。这些改革与创新难免会触及一些既得利益集团的利益，并遭到他们的抗拒。不过，在社会各界的支持下，夏宝龙主任多次提到的“破除利益固化藩篱”和“破解香港发展的深层次矛盾和问题”便较容易得到适当的处理。

最后也是至为关键的，是中央对特区政府的大力支持将因为香港五年规划的编制而更上一层楼。香港的五年规划不单是香港的事务，更是国家五年规划的有机组成部分，也是香港融入和服务国家发展大局的重大举措。在制定五年规划的过程中，中央会主动积极向香港特区政府和社会各界提供指导和意见，特别是有关发展方向与策略方面，而特区政府也会与中央港澳办和中央各部委保持紧密联系，确保香港的五年规划顺利完成，并保证它和国家“十五五”规划无缝衔接，从而体现“发挥香港所长、贡献国家所需”的原则，也让香港可以从国家的发展和中央的惠港政策中获得源源不绝的发展机遇和动力。中央会推动和鼓励各省市和自治区加强与香港的经贸合作，香港也会在中央的协助下强化其在破解发展过程中遇到的困难和障碍的能力。由于制定五年规划将是特区政府持之以恒的工作，这项重大工作的长期开展将会不断促进中央与特区政府的互动。在中央的关怀、支持、指导和引领下，特区政府的治理效能也必然会随之而提高。

总而言之，制定香港的五年规划将会为香港带来各种好处，而其作为提高特区政府治理能力的一股推动力或催化剂更值得关注。

（本文作者为香港中文大学社会学荣休讲座教授、全国港澳研究会顾问刘兆佳）

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