2025年12月16日，国家主席习近平在听取香港特别行政区行政长官李家超述职时指出，特别行政区政府要主动对接国家“十五五”规划，坚持和完善行政主导，扎实推动经济高质量发展，深度参与粤港澳大湾区建设，更好融入和服务国家发展大局。

今年3月12日，十四届全国人大四次会议通过国家“十五五”规划纲要，支持香港更好融入和服务国家发展大局。将过去的“保持香港长期繁荣稳定”改为“促进香港长期繁荣稳定”，这意味着香港不仅要被动受益，更要主动作为，服务和贡献国家整体战略；同时，“港澳篇章”的分量也为历次规划之最。

为对接国家“十五五”规划，香港特区政府正在密锣紧鼓地编制首份五年规划，这是香港特区以制度化手段推动治理变革，是具有里程碑意义的重大举措。最近，行政长官李家超在特区政府部门首长会议上讲述国家“十五五”规划的重要意义时指出，香港五年规划将是一份具有前瞻性、策略性和可操作性的指导文件，把有为政府和高效市场结合起来，为未来发展指明方向，为香港社会经济民生发展提供清晰的路线图和时间表。

香港回归祖国之后，就已经纳入了国家治理体系，是国家不可分割的一部分，在国家五年规划的框架下制定自己的长远规划，这是顺理成章、水到渠成的事情，这是制定香港五年规划必须厘清的政治逻辑。过往，由于香港社会的“心理回归”走了较长的路，甚至出现了2019年修例风波那样的社会动荡，蹉跎岁月，贻误时机。随着香港从由乱到治走向由治及兴，良政善治展现新气象，制定首个五年发展规划的时机已经成熟。金规铁律、天经地义，这是香港高质量发展的必然选择，也是“一国两制”实践迈向新阶段的时代要求。

一、制定香港五年规划拥有坚实的宪制基础

宪法和基本法共同构成香港特区的宪制基础，宪制基础不仅赋予香港特别行政区以法律地位和组织原则，更从制度设计层面为五年规划的合法性、必要性和可行性提供了系统的规范支撑。

第一，宪法和基本法明确了“一国”是根和源、“两制”是支和流。宪法是国家根本大法，香港特别行政区的设立及其所实行的制度，正是在宪法的明确授权下得以确立的。宪法第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”香港基本法开篇即明确：“根据中华人民共和国宪法第三十一条，香港特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以本法的规定为依据。”这些条款清晰地阐明了宪法与基本法之间的关系：宪法的授权是基本法得以制定的上位法依据，基本法则是在宪法授权范围内对特别行政区制度作出具体制度安排的实施性法律。

不可或缺、至关重要。以上条款在宪制层面明确了香港在国家大局的角色定位，决定了香港任何发展规划都必须置于国家整体发展格局之中，而不是游离于国家发展进程之外的“孤岛式规划”。

第二，基本法授权香港特区制定长远发展规划。基本法第二条明确规定：“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”基本法第十六条进一步规定：“香港特别行政区享有行政管理权，依照本法的有关规定自行处理香港特别行政区的行政事务。”

五年规划作为中长期发展战略，核心属性是行政决策与政策统筹行为，它天然地属于特别行政区行政管理权的范畴。特区政府依据基本法赋予的行政管理权限，制定具有全局性、前瞻性的发展规划，完全符合基本法对特区自治权的规定。同时，五年规划需要通过立法会的法律审议和财政审批来保障和落实，基本法第二条明确香港享有立法权，这为五年规划的编制和后续推进提供了制度通道。

今年3月12日，十四届全国人大四次会议审议通过了《国家发展规划法》，该法第三十七条规定：“国家坚持‘一国两制’方针，支持香港特别行政区、澳门特别行政区主动对接国家发展规划，融入和服务国家发展大局。”有法可依、有章可循，这进一步为香港对接国家规划提供了坚实的法律制度支撑。

第三，基本法明确的“行政主导”原则为制定五年规划提供了有力支撑。基本法第四十三条和第六十条确立行政长官既是特区首长也是政府首长，对中央和特区承担“双负责”职责；第四十八条赋予行政长官签署法案、决定政策、发布行政命令等职权；第六十二条和第七十四条则在提案权和立法程序上进一步保障行政机关的主导地位。由以上条款可以看出，在特区的管治架构中，行政系统在政策制定和跨领域统筹中居于核心地位，行政长官及特区政府是香港特区的“当家人”和香港治理的“第一责任人”，其职权更广泛、责任更重大。

中流砥柱、擎天柱石。基本法明确的行政主导体制为香港制定五年规划提供了制度保障，主要体现在以下三点：一是决策的集中性和执行的高效性使规划能够统筹社会发展、土地供应、交通运输等多个政策领域；二是统一指挥和整体布局使规划可避免各自为政的碎片化困境；三是中央指导与特区自主的协调机制使规划既符合国家战略要求，又契合香港的发展阶段和功能定位。提纲挈领、纲举目张。可以说，基本法明确的行政权，是特区三种宪制性权力中最具有主动性、最具有资源整合力、最具政策执行力、最能与中央政府形成互动的管治权力，是特区宪制秩序的枢纽和桥梁。

二、制定香港五年规划充分体现了对习近平主席概括的“一国两制”行稳致远规律性的深刻认识

2024年12月20日，习近平主席在庆祝澳门回归祖国25周年大会暨澳门特别行政区第六届政府就职典礼上发表重要讲话，系统总结了香港、澳门回归以来“一国两制”实践经验，提出了继续推进“一国两制”实践行稳致远的规律性认识，即“四个要”：一要坚守“一国”之本、善用“两制”之利；二要维护高水平安全、推动高质量发展；三要发挥独特优势、强化内联外通；四要弘扬核心价值、促进包容和谐。这为推进新时代“一国两制”实践行稳致远指明了前进方向、提供了根本遵循。

2025年12月16日，习主席在听取香港特别行政区行政长官李家超述职时明确提出“特别行政区政府要主动对接国家‘十五五’规划”。值得关注的是，习主席在此用了“要”字，而不是“希望”“应该”。这表明，主动对接“十五五”规划不是香港的“选择题”，而是“必答题”。

之后，李家超宣布香港将制定首份五年发展规划。这一决策不是孤立的行政技术调整，而是在深刻领会习近平主席对“一国两制”行稳致远规律性认识的基础上作出的积极回应。

第一，“一国”是“两制”的前提和基础，“两制”从属和派生于“一国”并统一于“一国”之内。制定香港五年规划，是“一国两制”方针在发展规划领域的具体体现。

从“一国”维度看，五年规划更加明确了将香港发展纳入国家整体格局。过去，特区政府做规划主要从本地视角出发，“从香港角度看国家”，制定五年规划则是“从国家大局看香港”。通过时间表与国家“十五五”规划对齐、功能定位与国家战略部署协同、资源配置与国家发展大局联动，五年规划成为将香港融入国家发展进程的制度性纽带。

从“两制”维度看，五年规划充分发挥了香港高度自治的制度优势。五年规划既对接国家战略，又保留“一国两制”下的自由港、低税制、普通法传统等独特制度优势。这种“对接而不简单照搬”的制度设计，是在“一国”框架内最大限度发挥“两制”独特优势的制度创新。

第二，发展与安全辩证统一，制定香港五年规划，是对这一辩证关系的制度性回应。

从发展阶段看，香港国安法的制定实施、选举制度的修订完善、基本法第二十三条立法的历史性完成，为香港构建了新安全格局的“四梁八柱”。有了高水平安全为高质量发展保驾护航，香港还需要一个超越短期对策、超越单一部门、超越行政任期的系统性框架来引领发展。五年规划正是在这一历史转折点上应运而生的制度工具。

从治理逻辑看，五年规划在安全与发展之间架设了制度化桥梁。“高水平安全”侧重底线思维和风险防范，“高质量发展”侧重战略部署和机会创造，五年规划恰好提供了连接二者的制度装置，推动香港从“被动防守”转向“主动拓展”。十三届全国政协副主席、中央港澳工作办公室主任、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙在香港特别行政区2026年全民国家安全教育日开幕典礼上的致辞指出：“以高水平安全护航香港由治及兴，需要抢抓百年变局下的战略机遇，主动对接国家‘十五五’规划、加快推动香港高质量发展”。曲突徙薪、未雨绸缪，五年规划正是这一“护航”功能的制度载体。

第三，“内联外通”优势发挥得越好，香港发展空间越大，制定香港五年规划，是以制度化方式放大这一优势。

香港拥有“背靠祖国、联通世界”的独特优势，包括：自由开放的经济体制、与国际规则体系无缝衔接的法律制度、便捷的国际连通性、多元包容的文化环境，以及国际金融中心的地位，等等。但优势本身不会自动转化为增长动能，关键在于如何通过制度设计将其“激活”和“变现”。推陈出新、继往开来，制定五年规划，正是将笼统的“优势表述”转化为具有可操作性的战略框架。

其实，“发挥独特优势”与“强化内联外通”是一体两面的关系。香港的独特优势只有在“内联外通”中才能真正释放，而“内联外通”又必须依托独特优势才能发挥最大效能。香港的“内联外通”作用集中体现在以北部都会区和河套深港科技创新合作区为载体的深港协同发展，以及以“企业出海综合服务平台”为抓手的“一带一路”市场对接。五年规划将这两条线索整合为系统性的战略行动纲领：对内，可使香港成为连接内地广阔市场的枢纽节点；对外，可使香港成为推动国家更高水平对外开放的前沿阵地。

第四，弘扬核心价值、促进包容和谐，是“一国两制”行稳致远的社会心理基础和文化土壤。香港制定五年规划，是“画出最大同心圆”的现实需要。

香港社会长期积累的深层矛盾，很大程度上与贫富差距、住房困难、青年向上流动受阻等民生问题密切相关。这些问题的长期存在，不仅侵蚀社会凝聚力，也为极端思想和分裂势力提供了滋生的土壤。这是香港维护长治久安、不断繁荣发展必须正视的问题。

五年规划最终指向是“进一步推动香港经济高质量发展和改善民生”，从目前收集的意见看，大量民意聚焦于土地房屋、就业保障、养老安居等领域。将这些诉求纳入五年规划的政策框架，形成有具体时间表、可量化评估的行动方案，和衷共济、同心协力，正是“弘扬核心价值、促进包容和谐”的制度化路径。

三、坚守“一国”之本、善用“两制”之利，是香港五年规划的根本遵循与实践路径

2024年12月20日，习近平主席在庆祝澳门回归祖国25周年大会暨澳门特别行政区第六届政府就职典礼上发表的重要讲话深刻揭示了“一国”与“两制”的本质关系：“一国”是根，根深才能叶茂；“一国”是本，本固才能枝荣。“一国”原则愈坚固，“两制”优势愈彰显。

制定香港五年规划，是“一国”之本与“两制”之利在发展规划领域的制度性统一。“一国”之本，是五年规划的根本遵循，使香港的发展在“一国”的框架中获得方向、保障和意义；“两制”之利，是五年规划的实践路径，使香港的发展在“两制”的优势中释放活力、展现特色、创造价值。

第一，“一国”之本，是五年规划的宪制根基与战略坐标。制定香港五年规划，遵循“一国”之本主要体现在三个层面。一是时间跨度与国家规划对齐。过去，特区政府的规划工作主要以本地年度施政报告为框架，缺乏与国家战略周期相匹配的制度安排，香港首次以五年为周期编制发展规划，同频共振，同向发力，使香港的发展规划与国家发展规划处在同一时间坐标之内。二是功能定位与国家战略对接。“一国”之本决定了五年规划的根本出发点不是孤立的“香港利益”，而是国家整体利益中的香港定位。《国家发展规划法》以法定形式明确港澳在国家发展格局中的定位与作用，香港五年规划首先要回应“国家所需，香港所长”，其次才是“香港有求，国家必应”。运筹决策、坐筹帷幄，这种价值序位的调整，正是“一国”原则在发展规划领域的制度性落实。三是资源配置获国家支持。五年规划的编制过程，涉及中央在国家安全、战略对接等顶层设计层面的统筹。固本强基、厚植根基，这一制度安排使香港能够在国家发展大局中获得更稳定的政策预期和更丰富的资源支持，也使香港发展能够更好地服务于国家整体战略需要。

第二，“两制”之利，赋予香港高度自治框架下的自主规划空间。五年规划虽然是国家规划体系的延伸，但绝非中央对香港下达指令性计划，而是在香港高度自治权限范围内行使行政管理权。在五年规划编制过程中，香港拥有三个层面的自主性。一是规划内容的自主确定，独运匠心。中央政府不会越俎代庖为香港制定五年规划，而是由特区政府在充分咨询香港社会各界意见的基础上，根据香港发展实际自主制定规划，这正是“港人治港”原则的生动体现。二是规划路径的自主选择，独树一帜。在保持与国家战略方向一致的前提下，香港可以探索体现自身制度优势的发展路径。三是规划执行的自主调度，循序渐进。基本法赋予的财政自主权和行政管理权，使香港能够根据自身法律体系和市场环境，灵活调配资源落实规划目标。特区政府在保持规划总体框架的前提下，可以持续进行年度策略微调和优化实践，形成“长期规划＋年度施政”的双层制度架构。这一架构既保证了战略方向的历史纵深，又保留了政策调整的灵活空间。

值得注意的是，“一国”之本与“两制”之利在长远发展规划上的统一，还将推动香港迈出从“对接”到“融合”的重要一步。一是中央统筹与特区主体运作的有机结合、协同推进。从中央层面统筹协调指导，可确保香港五年规划全面对标国家“十五五”整体布局；特区政府担负制定五年规划“主体责任”，是履行基本法赋予的职责。这一模式既体现了“一国”之下中央对特别行政区的全面管治权，又尊重了“两制”之下特区的高度自治权。二是香港从“接收者”到“共建者”的角色转换，统筹兼顾。过去，中央在五年规划中设立“港澳专章”，明确支持港澳发展的方向和重点，香港据此调整自身政策，“接收者”的特征非常明显；现在，香港主动制定五年规划，并以香港五年规划为依据，与中央沟通、协调、互动，一目了然、一清二楚，香港作为“共建者”的角色更加清晰。

四、制定香港五年规划，是“一国两制”实践进入新阶段香港发展的迫切需要

2024年12月20日，习主席在庆祝澳门回归祖国25周年大会暨澳门特别行政区第六届政府就职典礼上发表重要讲话中指出：“当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，‘一国两制’实践也进入了新阶段。实现香港、澳门更好发展，为强国建设、民族复兴作出更大贡献，是新时代‘一国两制’实践的重要使命。”习近平主席首次提出“一国两制”实践进入新阶段的重要论断，首次明确提出港澳双重使命：发展自身和贡献国家。

制定香港五年规划，正是“一国两制”实践进入新阶段后香港发展的迫切需要，香港社会须从以下三个维度来认识制定五年规划的必要性、重要性和迫切性。

第一，长远发展规划缺失已成为制约香港发展的瓶颈。回归以来，香港的发展成就有目共睹，但深层次矛盾和问题也不容忽视，主要表现在以下几个方面：一是民生积弊已到了非解决不可的地步。香港的住房短缺、土地困局、青年向上流动障碍、人口老龄化等问题，若不解决，不仅严重影响市民的生活质量和幸福感，更侵蚀了社会凝聚力。二是经济结构性困境是香港发展的软肋。香港经济长期过度依赖地产和金融两大支柱，形成了“路径依赖”，创科发展严重滞后，裹足不前、故步自封，这个问题不解决，则难以做强发展动能。三是治理碎片化严重影响发展效能。香港特区政府跨政策局、跨领域的协调机制不健全，导致许多重大战略难以形成合力。

第二，深刻反思制度缺陷才能登高谋远、奋发有为。香港之所以缺乏长远规划，原因有三：一是港英政府“过客”心态留下的殖民治理遗产。在英国殖民者看来，香港不过是远东贸易网络中的一个据点和利润来源，从未被视为需要长远经营和系统规划的家园。这种心态决定了港英政府在经济领域奉行“积极不干预”的政策，基本上不制定整体发展规划，也极少推出产业政策，将主导经济的角色完全交付给市场。二是回归后治理模式中“两制本位”的偏差。香港回归后，继承的治理框架在顶层设计层面天然缺少“规划”这个关键环节，且由于香港社会对“一国两制”认识存在偏差，更强化了“两制本位”的价值取向，进一步固化了“重当前轻长远、重市场轻规划、重局部轻整体”的治理特征。三是施政报告具有不可忽视的局限性。香港的发展蓝图主要由行政长官每年发表的施政报告负责“勾画”，但施政报告的时间视野局限于一年至三年，难以支撑跨越五年甚至十年的长期战略部署。这使香港虽然在“一国两制”框架下拥有诸多独特优势，却在制度层面长期缺少一个与自身发展阶段和历史使命相匹配的、与国家规划体系相衔接的总体规划工具。制定香港首份五年规划，正是在深刻反思制度缺陷的基础上，绘制综合性、全局性、长远性的发展蓝图，登高谋远，运筹帷幄。

第三，“有为政府”与“高效市场”有机结合是正确选择。近年来，国际局势动荡不安，内外环境深刻变化，全球供应链重组，地缘政治促使各国强化产业政策，纯自由市场难以应对非经济因素的冲击；新一轮科技革命和产业变革迅猛发展，人工智能、生物科技等前沿领域投入大、风险高、回报周期长，需要政府引导资本和资源定向突破。面对已知的挑战和未来的不确定性，特区政府若仅满足于当好“守夜人”，香港这艘船则难以抵御惊涛骇浪，只有把有为政府和高效市场结合起来，才能让政府与市场发挥各自的作用，形成推动发展的强大合力。规划对政府来说是“硬约束”的施政纲领，规行矩步；对市场则是“软引导”的发展风向标，按部就班。香港的五年规划实施后，对于本届和下一届政府，都必须“一张蓝图绘到底，一届接着一届干”，令发展更具确定性；无论是谁投资香港，都不用担心朝令夕改、反复折腾，吃了一颗“定心丸”，“倚港兴业”的信心满满、底气更足。

风起云涌、方兴未艾，从更广阔的时空坐标审视香港首个五年规划，令人精神振奋，备受鼓舞。当香港从“两制本位”走向“一国引领”、从“积极不干预”走向“有为政府”、从只能做“单向规划”走向能做“综合规划”时，“香港故事”讲述的就不只是一个地区的繁荣稳定，更是“一国两制”制度体系自我完善、自我升华的真实写照。厚积薄发、日就月将，香港的美好前景更加值得期待，“一国两制”行稳致远更加令人信心满满！

（本文作者为全国政协港澳台侨委员会副主任，全国港澳研究会顾问，香港新时代发展智库主席，暨南大学“一国两制”与基本法研究院副院长、客座教授屠海鸣）

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