两部门:不允许城镇居民到农村买农房

　　【两部门:不允许城镇居民到农村买农房】一纸新政，关上了城镇居民下乡买地建房的大门，却为盘活近 760 万公顷闲置宅基地开辟了新路。“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。” 在近日中央农办、农业农村部召开的 “三农” 政策通气会上，这两条明确的政策底线被再次强调。随着乡村全面振兴步伐加快，社会力量投身乡村建设的热情高涨，此次两部委的郑重发声，为农村土地管理划下了不容逾越的红线。这场由中央财办副主任、中央农办副主任祝卫东主持召开的会议，参会阵容强大。中央宣传部、中央网信办等多个部委相关司局负责人，以及各省份党委农办、农业农村部门负责同志均在场。会议明确指出，土地制度是国家的基础性制度，农村土地管理事关国家粮食安全根基、生态安全屏障、农民权益保护。

　　为什么选择此时重申这两条 “不允许”？农业农村部农村经济研究中心农地政策研究室主任刘俊杰指出，在推动乡村全面振兴背景下，社会力量投身乡村建设热情很高，而宅基地规范管理在实际操作中政策要求很高。部分地方对政策的把握不一定准确、到位、全面，明确强调和重申红线和禁区，有助各地执行相关政策时更加严格规范。刘俊杰解释说，宅基地是农村村民的基本居住保障。宪法规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。这意味着宅基地使用权的取得条件与农村集体经济组织成员身份相关，只有农村集体经济组织成员才能享有宅基地使用权，非农村集体经济组织成员不能享有。

　　“土地是农民的命根子，宅基地是农民赖以为生的根本和‘最后保障线’。” 刘俊杰强调，若允许自由交易，可能导致一些农民在短期利益驱动下失去土地，未来生活保障将面临巨大风险。

　　广西大学农学院副教授唐小付补充道，如果允许城镇居民和退休干部购买宅基地，会使农村宅基地的有限资源被外部人员占用，部分符合条件的农村居民可能无法获得宅基地，加剧土地使用和公共资源分配的矛盾。

　　一方面是严格的管理政策，另一方面却是大量农村宅基地闲置的现实。中国首席经济学家论坛理事长连平在今年 1 月透露，目前农村宅基地废弃空置的面积近 760 万公顷。这个数字背后，是越来越多的农村人口流向城市，导致农房闲置。连平曾测算，假设每年进入流动市场的闲置宅基地面积释放 2%，相当于释放约 15 亿平方米，保守测算，每年宅基地转换的市场价值可达到甚至超过 1.3 万亿元。

　　巨大的价值沉睡在农村，而城镇居民下乡居住的需求却真实存在，如何平衡政策底线与现实需求，成为新政必须面对的课题。禁止买卖不等于死守不用，政策在划红线的同时，也指明了盘活闲置农房的合法路径。

　　2025 年中央一号文件提出，探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。出租是最直接的方式，在浙江安吉，有农户将老宅改造成网红民宿，年收入超过 20 万元，这种方式适合位置较好、具有旅游开发价值的农房。入股则让农民变成股东，在山东寿光，农民用宅基地入股蔬菜合作社，年分红超过种地收益的 3 倍，这种方式将闲置资产转化为生产资本。合作开发为企业与农户共赢提供了平台，企业与农户共建康养中心，利润按比例分成，河北农民老李的闲置宅院通过合作开发农家乐，年增收 8 万元。华东师范大学社会发展学院教授魏万青表示，通过对闲置农房的合规盘活利用，可以更好满足有志愿有情怀投身乡村建设的返乡入乡人员的居住等需求。

　　各地正在探索如何既管好又用好农村宅基地与农房。在河源市，2025 年 11 月 6 日出台的《农村宅基地和农房建设管控实施意见》提出了带图审批、按图施工、依图验收的管理理念。

　　这一政策旨在解决过去农村建房存在的 “未批先建”“一户多宅”“风貌混乱” 等问题。河源市还创新性地提出了村庄规划通则式管理，对不需编制村庄规划或无条件编制村庄规划的村庄，可根据国土空间总体规划明确村庄规划管控要求，实现规划管理全覆盖。

　　而在此前的宅基地制度改革试点中，义乌市五一村探索了村民自愿退出宅基地资格权，由村里统一回购，再通过公开竞拍等市场配置方式，调剂给县域内符合条件的农民。来自外村的 31 户村民，以每平方米 3.29 万元的均价，竞得五一村 3500 平方米宅基地资格权。

　　宅基地改革一直面临诸多观念上的误区。上海金融与法律研究院的研究员刘远举指出，很多人担心农民失地后会将补偿金胡乱花掉，最终影响社会稳定。“这是一个来自于农业社会的恐慌。” 刘远举认为，这种观点贬低了农民的自我发展能力，现代工业社会中，保障首先来自社会中的工作机会，其次源于社会福利制度。

　　还有人担忧，宅基地入市会形成大规模土地供应，对房地产市场造成冲击。刘远举认为，只要更新对居住土地的观念，将之视为一个消费因素，就可以大幅度改变中国人对居住的认知，进而产生巨大的居住土地需求，消化土地的增量供应。

　　农村宅基地制度改革关乎亿万农民的切身利益，也牵动着无数向往田园生活的城镇居民的心。红线之内，是农民安身立命的保障；红线之外，是城乡融合发展的广阔天地。随着宅基地 “三权分置” 改革的深入推进，农村沉睡的资源正在被唤醒，只是这种唤醒必须在保护好农民权益的前提下规范有序地进行。