最近，新一份《财政预算案》正在咨询公众意见，如何“破财赤”引发热议不断。特区政府此前公布的数字显示，预计2024/25年度财政赤字将达到1000亿港元，比今年2月份《财政预算案》中预计的481亿元翻了一番多。

这已是连续多年出现财政赤字了！特区政府近五年剔除债券收支后的财政数字为：2021财年赤字为2518亿元，2022财年盈余为237亿元，2023财年赤字为883亿元，2024年财年赤字为1719亿元。如果把2025年财年约1000亿元赤字算进去，数额更加庞大。本港2019财年的财政盈余达到最高峰，为1.17万亿，把五个财年的财政赤字与盈余叠加计算，到明年3月底，预计财政储备比2019年缩水45%。

基于这样严峻的现实，不少人士呼吁公务员减薪。这些意见初看有一定道理，但若进一步调查分析，则会发现事情并没有那么简单。

12月11日，特区政府举行2024／25年度《财政预算案》的第一埸咨询会议，邀请港区全国人大代表、全国政协委员和有关全国性团体香港成员的代表建言献策。在咨询会上，本文作者向财政司司长陈茂波、副司长黄伟纶等官员进言：特区政府的管治成效，尤其是在未来两三年内能否实现发展突破和施政目标，取决于广大公务员的工作表现。如今在“政府财赤”之下，社会对公务员减薪及批评声音的压力有所加大。我认为，不论从哪个层面、哪个角度，维持一支稳定、高效、守法的公务员队伍，极其重要。仅靠公务员减薪，正面效应有限，负面效应不少，并非最佳选项。

客观评估公务员减薪效应

有人算过一笔账，若公务员减薪10%，每年可减少政府日常支出逾150亿元。这个数字看上去诱人，但这令笔者回想起2002年的那次公务员减薪风波。2002年，时任财政司司长梁锦松建议公务员减薪4.7%，以减少全年约六十亿元开支，结果触发3万多名公务员反对，后经立法会通过减薪方案，2003年冻薪，随后两年减薪3%。有公务员提起诉讼，案件上诉到终审法院，裁定政府减薪合法，才最终平息。

在经济不景气时，公务员到底该不该减薪？需要客观理性地评估其正面和负面效应。正面效应显而易见，可以节省公帑。负面效应至少有以下几个方面：

其一，与“高薪养廉”制度设计相悖。香港公务员薪资比较高，这是有历史原因的。在港英时代，香港公务员队伍曾经十分腐败，后来逐渐探索出新的制度模式，一方面严厉打击贪腐，一方面“高薪养廉”。经过几十年的运行，这一套制度已经成熟，香港公务员队伍堪称全世界最廉洁的。经济不景气是多种因素造成的，并非公务员不努力的原因，若因经济不景气动辄减薪，对公务员来说是不公平的，也对“高薪养廉”的制度造成不利影响。

其二，不利于打造“有为政府”。行政长官李家超及本届特区政府就任后，积极打造“有为政府”，制定了绩效考核指标，奖罚分明，以调动公务员的积极性。现在，本届政府就任时间过半，市民明显感觉到行政效能提升。无论是“抢企业”、“抢人才”，还是打击滥用公屋、推进公屋建设，以及解决“㓥房”问题，都比以往有明显实效。这些变化的背后，有公务员的艰辛付出。如果干的事多了，薪资却减了，站在公务员的角度看，这个道理是讲不通的。

其三，“一刀切”减薪挫伤士气。公务员分属不同部门，薪资分为几十个层级，薪资差距大，工作性质、工作要求、工作效果的差别更大。若简单地“一刀切”，会挫伤士气，对勤勉工作的公务员不公平。

用“加减法”提升行政效能

经济不景气，政府怎么办？答案是加油干！怎样加油鼓劲？要用好激励和处罚手段。因此，对于政府来说，须做好“加法”和“减法”。

先说“加法”。本届特区政府就任之初，就借鉴企业的做法，制定了绩效考核制度。现在运行两年半了，应该重新检视，若激励力度不够，应该持续加码，让能干事、愿干事、能干成事的公务员得到更多机会和更高收入。

再说“减法”。既然要打造“有为政府”，假若与“有为政府”理念和节奏不合拍的人，或者工作成效不彰，不仅政府内部知晓，市民也都看得清清楚楚。“高薪养廉”，不等于拿著“高薪”可以碌碌无为，该换人时就换人。换人可能也只是许多办法中的其中一个选项，处罚的办法还很多，都可以兑现。

截止今年3月份，香港公务员的人员编制为19.2万人，实际人员是17.3万人，尚有2万空缺。有人提出，今后三年，这2万空缺一个不补；还有人提出，直接裁减这2万岗位。这些都是“简单思维”！公务员有法定的退休年龄，女性公务员还有“黄金生育期”。最科学合理的安排是：各年龄段的人员分布均匀，男女比例恰当。若某一时段出现“入职空缺”，必然出现“年龄断层”，不利于公务员队伍的整体稳定，将长期影响行政效能。

其实，“加法”和“减法”须同时做，可以从两个方面谋划。其一，根据实际工作来考虑人员“加减”。施政报告列举了许多发展重点领域，有些重点领域代表著未来发展方向，需要政府持续加力，对应的部门就应增加人员。有些非重点发展领域，或维持现状，或走向衰落，对应的政府部门也应减少人员。其二，借助科技力量做“加减”。随著科技进步，AI可以代替人的许多工作，应系统梳理一下政府部门的岗位，能够用AI代替的就由AI代替，这样可以裁员减薪。

破“财赤”须多向思维

破“财赤”，要看财政赤字怎么来的。众所周知，三年疫情期间，民生困顿，经济下滑，政府投入了很多钱用于托市场、惠民生；疫情过后，原以为经济会迅速恢复，谁料受全球经济复苏缓慢的影响，香港经济至今未达到疫前水平，楼市、股市都不景气，政府不得不出台政策刺激市场。

此次财政赤字的主要原因包括土地销售收入、楼市印花税和股票印花税等多项税收低于预期，以及政府为支持经济复苏而推出的逆周期措施。

破“财赤”，须把握好“财赤”的分寸。近五年财政储备缩水45%，这个数字看上去吓人，但要看到五年前的财政盈余水平是比较高的。在经济不景气的时候，维持适度的财政赤字，以解燃眉之急，对于经济民生是有利的，只要不突破警戒线，不必过于担心。

破“财赤”，须看长线投资的效益。这些年来，政府用于基建投资的大项目不少，这些项目短期效益不明显，但长期效益庞大。比如，香港机场的三跑道系统投资达1415亿元，若算直接收益、间接收益，以及对香港未来发展的强大拉动力，无疑是很划算的。诸如此类的项目还有明年将投入运营的启德体育园等。

破“财赤”，要节流，更要开源。行政长官李家超日前向媒体表示，政府将从节流和开源两方面著手。节流方面，财政司司长陈茂波已开始制定减少政府开支的具体措施，以确保财政的可持续性。李家超和陈茂波、黄伟纶、以及财经事务及库务局局长许正宇、商务及经济发展局局长丘应桦已经为减“财赤”动尽脑筋。

开源和节流是化解财政赤字的两个手段，笔者认为，重点在于开源。比如，中央批准恢复实施“一签多行”后，来港的内地游客明显增加，旅游、零售、餐饮等行业回暖；又比如，中央赠送香港的一对大熊猫公开亮相，掀起了“熊猫旅游热”，为未来香港发展“熊猫经济”开了一个好头。在开源上多想办法，才是治本之策。

十三届全国政协副主席、中央港澳办主任、国务院港澳办主任夏宝龙在香港特别行政区2024年“全民国家安全教育日”开幕典礼上的致辞中曾说过一段话令人印象深刻。他说：“香港由治及兴本质上就是一条创新变化之路。大家不能用昨天的老眼光看待今天的新形势，不能用昨天的旧思维解决今天的新问题，需要团结一致向前看，多用新思维、新办法、新路径解决面临的问题”。

如今，破“财赤”也需要新思维、新办法、新路径！

（本文作者为全国政协港澳台侨委员会副主任，香港新时代发展智库主席，暨南大学“一国两制”与基本法研究院副院长、客座教授屠海鸣）

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